加入世贸组织与我国农业的发展

  2003年03月19日 中国宏观经济信息网

  一、加入世贸组织后对我国农业的直接影响

  加入世贸组织是我国政府对建立社会主义市场经济体制、坚持对外开放的一个最新、也是最坚定的公开表示。这具有重大的政治和经济意义。入世之后,我国将朝着加快建立社会主义市场经济体制的目标更坚定地前进,也一定会在更宽的领域、更深的层次上进一步加快对外开放。世贸组织是市场经济国家和地区的政府间组织,世贸组织对其成员起约束作用的是它那一整套按照市场经济规则所制定的法律和法规。对于世贸组织成员的政府来说,最重要的一点就是要认同这一整套法律体系。这对于我国的农业来说,当然也意味着将面临一系列新的机遇和挑战。

  世贸组织的法律体系所规范的领域,主要可以分为四个大的方面。第一个方面是货物贸易领域,就是产品的进出口。人们现在谈论最多的入世对我国农业的影响主要就是指这一领域。第二个方面是服务业领域。作为世贸组织的成员,它的服务业市场也必须对外开放,并逐步做到给外商以非歧视性的国民待遇。这对我国的农业和农村经济必将产生越来越深刻的影响,因为外资的金融、保险和流通等经营性机构有可能在这样的背景下逐步进入我国的农业和农村。第三个方面是和前两个领域有关的知识产权问题,这和我国农业的关系也非常密切。因为这涉及到不少动植物品种以及有些农药、化肥的专利问题。第四就是投资领域,允许外资进入所有对外开放的经济和社会领域,当然也包括农业和农村领域。所以,入世之后不能单纯地只看到国外农产品有可能对我国增加出口这一点,因为这仅仅是农业受影响的一个方面。还需要加强研究入世之后在服务业领域、知识产权领域以及投资领域可能发生的变化,而我们目前对这些方面的研究,显然是很不够的。

  入世之后对农业首先产生的影响,就是货物贸易方面的影响,即进口的农产品可能增加。这种对农业的直接影响,主要表现在以下四个方面:

  (一)关税减让 在1994年关贸总协定组织转为世贸组织之前的乌拉圭回合谈判过程中,就已经明确关税减让将作为今后世贸组织成员的一个重要原则,并确定了发达国家应将进口关税的总水平逐步降到3.3%,发展中国家应逐步降到12.3%的目标。农产品的进口关税减让必然也要服从于这个总体上的关税减让格局。入世之前我国农产品进口的平均关税税率是21.3%。我国承诺入世第一年,也就是2002年,农产品进口的平均关税税率要降到18.5%,到过渡期末,也就是2004年,要降到15.8%,到2008年要进一步降到15.1%。农产品进口关税的减让,就意味着进口农产品在中国市场上的销售价格可以降低,这当然也就意味着进口农产品在我国国内市场上的竞争力将会增强。所以,关税减让毫无疑问将会对我国农产品的价格总水平形成一个实实在在的压力,从而会对我国的农业生产、农民的就业和收入都产生直接的影响。

  但是,也要看到由于各类农产品原来的进口关税不同,入世之后我们承诺的对各类农产品进口的关税减让幅度也不同,再加上各类农产品在我国居民实际生活中的地位不同,因此,虽然关税减让所表现出的总趋势是进口农产品的竞争力有可能增强,但具体到每类农产品上,它产生的实际影响是各不相同的。我个人认为,大致会产生大小不同的三类影响。

  第一类是属于不会受多大实际冲击的产品。典型的代表性产品就是粮食。我国入世之后,一方面要看到粮食所受的冲击可能是最大的;但同时也必须看到,对于粮食的冲击并不是来自于关税减让。之所以说关税减让对粮食的实际冲击不大,一个重要原因就是我国过去粮食供不应求,进口粮食是我国自身的需求,所以我国在过去相当长的时间中对粮食进口不征收关税。直到1994年实行新的财税制度之后,才开始对粮食征收进口关税,但征收的也是1%—3%的象征性关税。入世后,我国对关税配额内进口的粮食,将征收1%—10%的关税,对超过配额进口的粮食将征收65%的关税。从这个角度看,尽管入世后粮食的进口可能会有所增加,但原因却并不在于关税的减让。

  第二类是会受到一定影响,但至少近中期内影响不会很大的产品。比较典型的如牛肉。我国在入世之前对牛肉征收的进口关税税率是40%,到过渡期末将降到12%,降幅是比较大的。但是,说它受的冲击不会太大,一个重要原因就是目前能向我国出口的牛肉主要是高档的牛排肉。这样的牛肉在它的产地价格就不低,进人中国市场后主要只能在高档宾馆销售,市场非常有限。我国国内市场大量销售的牛肉,主要来自耕牛和奶牛的淘汰牛,这样的牛肉价格要比进口的牛肉价格低得多,往往只有1/10甚至更低。所以,从这个角度看,牛肉的进口关税下调后,那些高档宾馆、大的西餐厅可能进口量会有适当增加,但对整个国内牛肉市场的影响是有限的。当然可能会对我国的肉牛专业饲养企业带来一定冲击。因为我国肉牛专业饲养企业生产的高档牛肉,在质量和价格上与进口牛肉有很大的相似性。但总的看,在牛肉的进口上,关税减让不会对国内市场形成很大冲击。

  第三类是受冲击相当大的产品。有代表性的是三类农产品,既棉花、植物油等土地密集型的大宗农产品、部分水果等鲜活农产品,以及部分农产品的加工制成品。一般来说,凡土地密集型的农产品,我国的劳动生产率都偏低,所以棉花、油料等农产品的进口关税下调后,就会对国内同类产品的生产带来很大的压力。而水果等鲜活农产品则主要是品质问题,即我们的差距主要不在价格上,而是在品种、质量上。入世前我国对水果进口的关税税率是20%—40%,入世之后,要逐步调减到10%—12%,减幅比较大。我国在2001年11月12日正式加入世贸组织,而进口水果数量增加、价格下降的效应则在2002 年元旦一过就明显表现出来了。2002年春节期间我曾在北京了乙个大超市做了一个简单的调查,据售货员讲,2002年春节的洋水果销售价格,大约比2001年国庆期间下降了30 %—40%,因此销售的数量明显增加。农产品的加工制成品,由于国外的同类产品中科技含量比较高,市场竞争力确实比较强。如葡萄酒。这几年葡萄酒的国内消费量越来越多,市场前景很好。入世之前,我国对进口葡萄酒征收的关税税率是60%,入世之后,税率要逐步降到25%以下。进口关税率的大幅度下调,必然给外商创造了增加对我国出口的机会。实际上,在国外销售的普通佐餐用的干红、干白葡萄酒,它的售价并不高,在美国超市也只卖五、六美元一瓶。如果进口关税降到25%左右,进口葡萄酒对国内的很多葡萄酒在价格上就有很强的竞争力。欧洲有一些葡萄酒的价格更低,葡萄牙最普通的干白葡萄酒的出厂价格每瓶只有1欧元左右,不到8元人民币,即使加上进口关税和运输等其他费用,到我国市场的销售价格也不会太高。因此,对国外农产品加工制成品可能带来的冲击,要有充分的估计。

  我个人认为,关税减让从总体上要求我国必须尽快降低农产品的生产成本,这样才能避免国外农产品可能大规模进入我国市场的局面。但也必须看到各类农产品受关税减让的实际影响是各不相同的,因此必须对农产品做分门别类的具体分析,以制定出每个品种的具体对策,这样才能真正做到扬长避短,充分发挥我国农业的比较优势。

  (二)进口关税配额 入世之前,对很多重要产品的进口我国可以采取主动配额的办法,希望进口的产品多给一些配额,不希望进口的就少给甚至不给配额,同时还有进口许可证制度可以限制。但这些非关税壁垒的做法,入世之后都必须大幅度削减。加入世贸组织之后,为了使一些关系国计民生的敏感产品不至于造成太大的进口冲击,按世贸组织的规定可以制定进口关税配额的办法来加以管理。世界贸易组织允许的农产品进口关税配额制度,实质意义是对农产品进口国的农业给予一定的保护。因为关税配额的数量,使得可能进入我国市场的这类农产品被掌握在一个可控的范围之内。但是,承诺进口关税配额的数量,不等于承诺必须进口这么多农产品。承诺的进口关税配额只是给了国外这类农产品准人我国市场的机会。同时,在承诺的关税配额数量内,对进口的这类产品将实行比较低的关税税率。这就是说,允许以较低的关税税率进口配额数量内的产品,但政府不承诺一定要购买这些数量农产品。承诺的关税配额数量内的产品最终能否都进口,完全由市场需求来决定。

  加入世贸组织后,对于敏感产品的进口到底怎样管理,在世贸组织的成员中也是各不相同的。比如说,粮食的进口对很多国家来讲都是敏感问题,对我国是敏感问题,对日本也是敏感问题,因为日本的大米生产能力过剩。但作为世贸组织的成员日本必须开放一定的国内大米市场。在具体做法上,日本的选择跟我国就不一样。日本目前选择的是最低进口量承诺的制度。所谓最低进口量承诺,就是政府作了这个承诺之后,不管国内有没有市场需求,进口的数量都必须达到这个最低承诺量。目前日本政府承诺,大米每年的最低进口数量是70—80万吨,约占其国内消费量的7%—8%。

  我国选择的是对敏感农产品的进口关税配额管理制度。从世贸组织140多个成员对进口关税配额管理产品的实际执行情况看,平均实现的进口数量约占承诺的进口关税配额量的2/3,因此,国际上也并不是承诺了的关税配额数量就都实现进口的。

  我国承诺的实行进口关税配额管理的农产品有五大类,即粮食、植物油、食糖、羊毛、棉花,在这五大类之下还有一些具体的科目,每一个科目都有各自的配额数量。此外,因为我国是世界上最大的化肥进口国,所以对两类化肥的进口也实行关税配额管理制度。下面主要谈一下关于粮食的进口关税配额问题。

  这里至少有四个问题。第一,我国承诺的粮食进口关税配额数量到底是多还是少?这个问题,学术界、理论界和实际工作部门有不同的看法。我国承诺的粮食进口关税配额量,2002年是1830.8万吨,其中,小麦接近850万吨,玉米接近600万吨,大米近400万吨。按照世贸组织的规则,承诺的进口关税配额量在过渡期内每年都必须有所递增,所以到过渡期末的2004年,我国承诺的粮食进口关税配额量是2215.6万吨,其中,小麦960多万吨,玉米700万吨,大米530多万吨。这个量到底是大还是小呢?用两个参照数比较一下可能更容易讲清楚。第一个参照数,是1995年我国进口粮食2008万吨。因此,1995年的粮食实际进口量比我国承诺的2002年的粮食进口关税配额量大概还要多170多万吨。第二个可以参照的数量,是1996年我国政府发表的粮食白皮书。其中讲到,中国是一个人口众多的大国,因此中国保持比较高的粮食自给率对全世界的粮食安全都是一个重要的贡献。从这个角度考虑,中国希望能够保持95%以上的粮食自给率。也就是说,在1996年的时候,我国政府就考虑有不超过5%的国内粮食需求可以从国际市场上去购买。按我国现在的粮食需求量来算,这大约就是2500万吨。而到2004年,也就是到过渡期末,我国承诺的粮食进口关税配额2215万吨,比当初估计的2500万吨还少280多万吨。因此,用这两个参数来衡量,我认为我国承诺的粮食进口关税配额不能算多。

  第二,必须看到我国目前正处于粮食供过于求的阶段,在这样的特定情况下承诺的这些粮食进口关税配额,压力就很大。从1995年到1999年连续5年的丰年有余,造成目前粮食的库存数量很大,市场粮价低迷。由于承诺了粮食的进口关税配额,如果2002年开始进口增加,对我国的粮食市场、农民的粮食生产和国有粮食部门的库存,都可以说是雪上加霜。

  第三,目前粮食进口增加也不利于我国农业的结构调整。国务院在2001年夏提出东南沿海的八个粮食主销省市(北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南)放开粮食的购销和价格。这八个省市的粮食市场完全放开,目的之一是为了促进它们加快农业结构的调整。从实行的情况看,一个非常明显的效果就是,这八个省市的粮食种植面积明显减少,其他高价值的经济作物种植面积明显增加。据有关部门初步测算,1999年以前,这八个省市的粮食产销缺口是2000万吨;而放开粮食市场、加快结构调整之后,估计到2002年底,这八个粮食主销区的产销缺口将扩大到4000万吨。也就是说,由于结构调整,可能增加2000万吨的粮食缺口。按照当初的设想,沿海发达地区和大都市郊区少种一点粮食,多种一些高价值的经济作物,不仅对增加当地农民的收入有好处,而且可以把当地的粮食市场更多地让给粮食主产省区,这对于主销区扩大粮食销售,增加粮农的收入也有好处。但入世后的情况就不确定了。通过结构调整调出来的主销区的粮食市场空间,搞不好就会被国外进口的粮食所占据。这种可能性是存在的,因为对主销区的粮食经营者来说,他不管你是中国粮食还是外国粮食,谁的粮食价格低、质量好就要谁的,这在市场经济的运行规则中是难以控制的。而如果出现这种情况,对内地粮食主产区就会造成极大的压力。

  第四,因为我国的粮食统计口径与国际上大不相同,所以不能简单地按照我国承诺的粮食进口关税配额,天真地认为入世之后有可能进口的粮食就是2000万吨上下。首先,在我国的统计资料中,粮食项下没有大米这项指标,我国历来用的是稻谷这个指标。但我国承诺的粮食进口关税配额,是按国际惯例用的大米这个指标。今年的399万吨进口关税配额大米,如果折成我国通常使用的稻谷指标,说大数就是570万吨稻谷。这样,在我国承诺的粮食进口关税配额总量上,就必须加上170万吨才能跟我国的粮食统计口径一致起来,那就是2000万吨,比文字上的承诺增加了9.3%。到2004年,用我国的粮食统计口径计算,也比承诺的2215.6万吨进口关税配额要多228万吨,增加10.3%。其次,我国是把大豆和薯类算作粮食的,而国际惯例的统计指标没有粮食这个概念,只有谷物。我国承诺的进口关税配额实际上都是谷物,不包括大豆。我国从1996年开始就已经对大豆进口实行了单一关税管理的制度,即只对进口大豆征收3%的关税和13%的增值税,此外并没有数量限制。2001年我国实际进口的大豆是1394万吨。这就出现了统计口径上的问题。进口了近1400万吨大豆,按世贸组织的统计口径,这不是粮食;但按照我国的统计口径这就是粮食。假设2002年承诺的2000万吨谷物进口关税配额都实现进口,再加上大豆的进口还保持在2001年的1400万吨,那么,按我国的粮食统计口径计算,实际可能进口的粮食就是3400万吨,相当于我国2001年粮食总产量的7.5%。这就需要认真琢磨一下了。1996年我国的粮食问题白皮书说进口不超过5%的粮食问题不大。但现在是有可能进口量会占总产量的7.5%,因此很多问题就得重新考虑。我并不是说进口量不能超过5%,问题在于超出了原来的估计,就需要重新作出评估。需要根据新的可能性所带来的影响,对我国自身的粮食生产能力,对国家的粮食安全问题,对农民的就业和收入问题等,有一个重新评估。从这个角度看,我国2002年潜在的粮食进口的可能性是3400万吨,而谷物的配额、豆油的配额在过渡期内都在逐步增加,到2004年,潜在的可能进口的粮食,按我国的统计口径折算,将会达到3800—4000万吨,将可能接近占我国粮食生产能力的 8%,所以,不能简单地按承诺的谷物进口关税配额来衡量粮食的进口可能性。如果我国进口的粮食数量(包括大豆在内)达到3500—4000万吨,按我国现在的粮豆劳动生产率计算,就相当于挤占了2000—2500万个农民的农业就业岗位。而按照2001年的价格,把粮豆进口增加所受到的冲击主要算在12个粮食主产区上,就将使这12个粮食主产区的农民人均收入受影响达100—120元。所以我觉得,对于入世后粮食进口增加所可能带来的影响是不能低估的。尤其是在1997—2001年我国粮食连续5年净出口的背景下,如果从200 2年开始变成净进口,而且净进口的数量逐步增加,这个冲击对相当数量的农民来说是可想而知的。在当前农民增收很困难的背景下,对粮食的进口问题需要慎重对待,至少在认识上不能掉以轻心。

  (三)停止对出口农产品的补贴 这一条对我国农业的影响也不小。自1997年以来我国一直是粮食的出口大于进口,一个很重要的因素,就是这几年我国玉米的出口量比较多。2000年玉米的出口量约1100万吨,2001年玉米的出口量约600万吨。我国玉米比国际市场价格高,能够出口的一个基本原因就是价格补贴,而且补贴所占的比例还不小。吉林是玉米大省,2001年吉林的玉米出口每吨补贴387元,约合46—47美元。现在国际市场上玉米价格是90—100美元/吨,补贴47美元差不多就补贴了近一半的价格。2002年入世之后就不能实行出口补贴了,玉米的出口就很困难。要是一方面出口出不去,另一方面进口又可能增加,就会对消化目前库存积压的玉米造成双重的压力,这对国内粮食价格的回升、农民收入的增长也将带来一定的不利影响。

  (四)农业的国内支持和补贴政策必须按照世贸组织的规则进行调整 入世之后,政府不能对农产品的出口进行补贴,但对农产品在国内的生产还是可以给予补贴的,只是这种补贴必须符合世贸组织的规则。就是大家经常讲的“绿箱政策”、“黄箱政策”、“ 蓝箱政策”等等。在补贴额的计算等方面也会有一系列的变化。比如,我国农业法中有一条涉及到政府对农业的投资,规定各级政府对农业投资的增长幅度不能低于本级财政经常性收入的增长幅度。这个计算方法与世贸组织的规则就不一样。按世贸组织的规则,“黄箱政策”的补贴额是定得很清楚的,发达国家用于“黄箱政策”的补贴可以相当于农业生产总值的5%,发展中国家可以相当于10%。我国入世谈判的结果是“黄箱”补贴可以占农业生产总值的8.5%。这样的计算方法与我国财政收入的增长就没有多少联系。所以,整个补贴额的计算以及补贴的方式、方向都必须根据世贸组织的规则进行调整,这也是一项急迫而又庞大的政策性系统工程。

  二、实行战略性的结构调整是增强应对入世能力的根本途径

  1998年10月,党的十五届三中全会作出了《中共中央关于农业和农村若干重大问题的决定》。这个决定涉及的内容非常丰富,其中有一点和判断当时的农产品供求关系直接有关。决定认为,粮食等主要农产品由过去的长期供给不足转变为现在的总量大体平衡、丰年有余。这不仅是对农业、农村经济发展阶段的一个重要判断,而且也是对整个国民经济和社会发展阶段的一个重要判断。我国这样一个人口众多的大国,实现主要农产品从供不应求到总量大体平衡、丰年有余,是一个非常了不起的转变。1998年底的中央农村工作会议依此指出,中国的农业、农村经济发展进入了一个新的阶段,就是农产品供求中的数量矛盾基本缓解了,下一步的发展要以质量和效益为中心,提高农业的综合素质和农产品的竞争力。2000年年初召开的中央农村工作会议,进一步明确提出,农业、农村经济发展新阶段的中心任务是实行战略性的结构调整。

  战略性结构调整和我们一直在说的农业、农村经济结构调整有什么联系和区别?我认为,以前进行的农业、农村经济结构调整,是偏重于数量方面的结构调整;而这次提出的战略性结构调整的基本着眼点在于优化品种,提高质量,从整体上提高农业的素质。这是个根本性的变化。这两者也不能截然分开,战略性的结构调整当然也包括数量调整在内。但之所以要提出战略性的结构调整就是因为在新的阶段,仅仅有数量性的结构调整是不够的,因为数量性的调整尽管非常见效,可是余地也很有限。比如说,根据我国现在的粮食生产技术水平和各方面的管理水平来看,我国现在每亩播种面积的粮食产量是290公斤左右,我国粮食的总需求是4900-4950亿公斤,在这样的技术水平下要满足需求,粮食的播种面积必须稳定在16.5—17亿亩之间。如果粮食的播种面积低于16.5亿亩,当年生产的粮食就满足不了需求,就要挖库存、进口,粮价就会明显上涨。如果粮食的播种面积超过17亿亩,当年生产的粮食就供过于求,就会出现过剩,粮价就会下跌。所以,正常情况下粮食的播种面积可以调整的最大范围是5000万亩左右。但是,能调的 5000万亩与17亿亩的粮食总播种面积相比,只占3%左右,与我国23亿亩的农作物总播种面积相比只占2.2%,能够调整的余地很小,因为调大了,粮食又会出现新的不平衡。同时,农民还必须考虑调下来的地种什么,不然就没有收入。从这几年的情况看,北方很多粮田调减下来后,不少农民都种棉花。但棉花也有它的供求规律。现在我国棉花的总需求量是400万吨左右,按目前的生产技术水平,有6000万亩的种植面积就够了。这几年的实际情况是,棉花的价格大起大落。1998年国家规定每公斤皮棉的收购价是14元,价格太高了,所以纺织业没有竞争力。因此,国务院t998年底发布了通知,从1999年开始放开棉花的流通和价格,结果棉花价格急剧下跌,很多主产棉区的棉花价格从上年的14 元/公斤跌到1999年的7元/公斤。农民不满意,2000年就少种,结果供不应求,棉价大涨到12元/公斤左右。这比种粮食划算,所以2001年农民又开始大种棉花,棉花总播种面积7500万亩,比正常的播种面积多出 1500万亩。结果,2001年的棉花总产量是520万吨,比正常需求多出120万吨,棉花的价格又回到了7元/公斤。可以判断,2002年的棉花价格肯定又会涨,因为农民又会少种。所以,这里有一个很大的困难就是,你想多调减一点,但减下来的这些地干什么?还有一类调整,就是种蔬菜。据统计,现在全国的蔬菜种植面积约为2.5亿亩,全国人民人均近0.2亩菜地,其中还有相当一部分是设施农业,是大棚,一年四季都可以种。2000年,我国蔬菜总产量达4.4亿吨,约占全球蔬菜总产量的2/3。 结果是相当多地区的蔬菜面积在增加,农民出售的蔬菜数量在增加,但蔬菜生产的收入却不见增加,因为菜的价格在下降。因此,仅重视数量方面的调整,余地是很有限的,润到一定的程度就调不动了,因为每一个品种都有它自身的供求规律。

  但是,着眼于品质问题的战略性结构调整就不同。比如,粮食播种面积还是16.5亿亩,不增加也不减少。但在这16.5亿亩的粮食播种面积上,每一寸土地都可以调整品种,淘汰市场不适销的低劣品种,更换上受市场欢迎的优良品种,这样的调整就不受数量的限制,而整个农业的效益却大不一样了。不仅种植业要进行这样的调整,畜牧业、水产业、林果业等也必须进行这样的调整。在多数农产品供过于求的背景下,农业的结构调整必须从追求产品数量的增长,转向追求产品质量的提高。这样,才能提高我国农产品的市场竞争力,这才是应对入世后新局面的根本途径。也只有实现了这种转变,才能在提高整个农业经济效益的基础上,继续增加农民来自农业的收入。

  三、关于现阶段的农民收入

  加入世贸组织对不同的地区、不同的行业、不同的产品、不同的人群所产生的影响是很不一样的。当前必须考虑的一个很现实的问题,就是入世之后可能有相当一部分地区的农民就业和收入会受到影响。自1997年以来,农民的收入状况总体上很不理想,一些传统农区的纯农户还出现了持续的收入负增长。入世后这个局面会更严峻。但是,我认为,还是必须理性地分析现阶段农民的收入增长问题。

  当前制约农民收入增长的主要因素有两大方面:

  一是来自出售农产品的收入、来自农业的收入在减少。这是当前农民收入增长面临的最大问题。1998年全国农民来自农业的收入比上年减少30多元,1999年又减少50多元,2000年继续减少40多元,三年之中全国农民人均来自农业的收入减少了131元。2001年,由于粮价上涨,农民来自农业的收入有所增加,比上年增加了30元。也就是说,2001 年农民来自农业的收入比1997年还少100元。这是农民收入为什么增长困难的一个重要原因。但这种状况是与我国目前的发展阶段联系在一起的。说解决农民增收问题难度大,原因也是在这里。我国目前的社会发展处在一个什么样的阶段?这可以从各个角度去分析。江总书记在十五届五中全会上讲,到二十世纪末,我国已经在总体上实现了小康水平。在2001年的“七一”讲话中,他又明确提出,我国已经进入了一个全面建设小康社会的阶段。我觉得,这个阶段的一大特点是居民的消费结构发生快速变化。在城镇、在沿海发达地区,绝大部分居民已经进人小康,其中为数不少的人已经达到了相对富裕的水平。从居民尤其是城镇居民的消费结构看,正在发生两个明显的规律性变化。一是居民的生活费开支中用于食品的开支明显减少,即恩格尔系数下降。2001年城镇居民的恩格尔系数已经低于38%,农民的恩格尔系数也已经低于48%。这是一个在现阶段不以人的意志为转移的变化。二是食品的收入弹性系数在明显下降。1998年中央提出实行扩大内需的方针之后,采取了两大措施,一是通过发行国债来带动投资需求的增长,二是通过给公职人员增加工资来带动居民消费需求的增长。这两大措施在总体上都收到了明显的效果,但也必须看到在拉动农产品市场方面的作用却十分有限。我作了一个很粗略的分析,2000年城镇居民人均可支配收入是6280元,比1996年增加了1441.1元,但2000年城镇居民人均用于食品的开支,却只比1996年增加了53.6元,如果以此直接计算城镇居民的食品收入弹性系数,那只有0.04,也就是说,在这4年中,城镇居民每增加1元钱的可支配收入,只有0.04元是花在增加食品的消费上。如果再算得细一点,就可以看到,尽管 2000年城镇居民人均的食品总开支比1996年增加了53.6元,但其中仅用于外出就餐的开支就增加了101.6元,此外还有烟、酒和饮料的开支增加了35.2元。结果是,城镇居民人均用于购买粮食、油脂、肉禽及制品和干鲜蔬菜的开支,就不仅没有增加,反而比4年前还减少了127.2元。最近,国家统计局公布的当今城镇居民的六大消费热点是住房、汽车、子女教育、外出旅游、网络和通讯、服务业,显然没有农产品。现在很大的问题就是,城镇居民的收入在增长,但他们的钱就是不往农产品上花。这对农民增加来自农业的收入当然就很困难了。因此我们说这是一个发展的阶段性问题。这个阶段是逾越不了的,只有继续向前发展,让城镇居民的收入有更大的增长,才有可能使居民消费大量档次更高的,以及经过加工的农产品,那时候农产品的市场才能继续扩大,农民来自农业的收入才能继续增长。

  二是农民的就业极不充分。很多经济学家对农民增收开出的方子都很一致,就是加快工业化,加快城镇化。这无疑是很正确的。世界各国的发展规律都证明,只有减少农民才能富裕农民,而要减少农民就只有通过工业化、城镇化。但我国现在所处的发展阶段却对大规模转移农民也很不利。江总书记在十五届五中全会的报告中讲到,我国现在正处在工业化任务尚未完成,信息化时代已经到来的阶段。有人把它概括为这是工业化和信息化并行的阶段。这个阶段可以刻画出很多特点,但其中一个重要的特征就是,在这个阶段资本和技术对劳动的替代趋势越来越明显。也就是同样的投资所创造的就业岗位比以前要少得多。所以,我们这个特殊阶段的工业化、城镇化,对转移农村人口来说,与先行发达国家在工业化初期的情况就很不相同。大量的就业岗位被高新技术的设备、仪器替代了,这对于大规模转移农村人口在客观上就带来了一定的障碍。分析一下GD P增长结构就能看出,农业的比重逐年下降,占全社会50%的农业劳动力只创造GDP的15% ,这是农民难以富裕的根本原因。因此农民必须往非农业部门转移。但转到什么部门、从事什么行业?当前的情况是,增长最快的行业主要是IT、网络、通讯、金融等产业,它们对经济增长的贡献最显著。但这些产业最大的特点是资金和技术的高度密集,资本的有机构成高,对从业人员的素质要求也高,农民即使有机会转移出来也很难进入这类产业。乡镇企业的从业人员1996年达到1.35亿,2001年降到不足1.3亿,这也反映了市场和技术的变化。与1996年相比,2000年从事农林牧渔业的劳动力不仅没有减少,反而还增加了537万人。这表明,农业剩余劳动力无论是“离土不离乡”的就地向农村非农产业转移,还是向城镇流动就业的转移,都遇到了新的困难。因此,在目前这个阶段如何促进农业剩余劳动力的转移就业,需要研究许多新的课题。这并不是说农民没法转移了,而是真正要有新思路,要深化改革,一要坚持所有制结构的多样化,二要坚持技术手段的多层次,三要大力促进服务业的发展。

  改革20多年来,我们过去熟悉并且比较成功的农民增收的途径,现在基本已经失效了。过去农民增收的途径主要是三条,一是农业增产,增产就增收,20世纪80年代前半期就是这个状况;二是农产品提价使农民增收,80年代后半期到90年代中期这个作用很明显;三是发展农村非农产业、靠乡镇企业的发展带动农民增收。过去的成功经验现在都遇到了新情况。因此,2002年的中央农村工作会议指出,新阶段农民增收要有新思路,要采取综合性措施。朱总理在2001年人大的政府工作报告中讲到,农民增收的根本性措施就是实行农业和农村经济的战略性结构调整,但也要抓好针对性强、见效快的其他措施。比如加大退耕还林的力度。实行退耕还林对那些生态脆弱地区、贫困地区农民的增收具有明显作用,因为这个政策是国家出钱。每退耕还林1亩地,国家大约要补助200 元钱,因此农民可以通过退耕还林直接增加收入。另一个措施就是加快推进税费改革。安徽省税费改革的试点搞了两年多,总的来看效果很明显。平均每个农民减负30多元,减幅大约为30%。农民要减负,同时要保证农村基层政权和基层组织的正常运行,要保证农村教育等社会事业的继续发展。所以税费改革只有实现这“三位一体”的目标才算真正成功。为此,中央财政对实行税费改革的地方都增加了转移支付资金。2002年中央决定把农村税费改革的范围再扩大16个省区市,这样,加上已经实行改革的安徽和江苏,全国就有18个省区市实行农村税费改革。中央这几年一直强调农民增收问题要加法、减法一起做,在农民增收困难的情况下,减负也等于是增加农民的实际收入。还有就是增加国家对农业、农村基础设施建设的投入。2001年底中央经济工作会议提出,国债投资要向农业、农村倾斜,尤其要用于农业、农村的中小型基础设施建设,比如乡村道路、人畜饮水工程、农村能源建设、草场围栏等等。规模不大,但一是可以明显改善农业农村的生产条件和生活条件,有利于降低农民的直接生产费用。二是可以吸引大量农民参与,使他们以劳务形式直接获得一部分收入。

  总的感觉是,农业在应对入世后挑战的问题上,不能只看到农产品或农业这个产业可能受到的影响,更要看到农民在就业、收入方面可能受到的影响,否则内地尤其是粮棉主产区的农民就可能受到很大的压力。

  四、入世之后政府职能的转变

  有人把世贸组织的规则称做“国际行政法”,可见入世对于转变政府职能和行为方式的迫切性。我认为我国当前在农业行政方面最迫切需要解决的是两方面的问题:

  (一)必须迅速完成农业国内支持保护政策的转变 因为自入世之日起,农产品的出口就不能补贴,如果国内的农业支持补贴政策不到位,就会带来很大问题。

  按照世贸组织的规则,至少在三个方面,仍然是可以进行国内农业补贴的。第一个方面是“绿箱政策”,就是不引起农产品价格扭曲的补贴。世贸组织规则允许范围内的这类补贴是很广泛的。如农业基础设施建设、促进农业科技研究、加强对农民的科技培训、政府建立农产品市场信息体系和质量标准及检验体系以及重要农产品的储备等。对于“绿箱政策”,世贸组织的规则没有设定补贴的上限,只要有能力都可以补。这是提高我国农业素质和农产品竞争力的一个非常关键的方面。入世之后,政府完全可以进一步加大对农业的投入,但要符合世贸组织的规则要求。第二个方面是“黄箱”例外补贴,即所谓的微量允许支持。根据世贸组织的规定,发达国家可以补贴相当于农业生产总值的5%,发展中国家可以补贴相当于农业生产总值的10%。我国在谈判中确定的补贴比例为8.5%,按此计算,我国的“黄箱”例外补贴可达到1740亿元左右。当然实际上我们的国情国力不可能补这么多。但重要的是,对小麦、玉米、棉花等重点产品的补贴必须尽快到位,否则就很难和国际市场的同类产品抗衡。从这个意义上讲,对“黄箱”例外的补贴从政策设计到操作过程都要尽快完成。第三方面是“蓝箱”补贴,这主要是用于结构调整中的休耕补贴。目前能给得起这种补贴的主要是发达国家,但发展中国家必要时也可以做。所以我觉得政府转变行为的一个重要方面,就是要尽快完成国内农业支持政策体系的调整,这才能使我国农业尽快适应入世后的新形势。

  (二)尽快完善政府对农业的服务功能 我国农业行政部门在这方面已经作了不少努力,但是和市场经济国家相比,差距还是很大。从当前的情况来看,最需要解决的是给农民提供及时、全面、准确的市场信息服务。

  现在表面上看各方面发布的市场信息也很多,但其中一个很大的问题就是基本上只向农民提供现时价格信息。而产品的现时价格信息如果没有相关的分析资料做支撑,就非常容易对生产者产生误导。美国农业部提供的农产品市场信息涉及到120多个国家、6 0多个品种,并都在法定的日子公布,保证公众在平等的条件下能够同时获得这些信息。它通过五个环节来收集、整理和发布信息。第一个环节是美国国家农业统计局,它在46 个州设有办公室,拥有全国二百多万个家庭农场的基本数据资料库。它通过各州的办公室直接给农户打电话询问等方法,对农民的种植意向进行调查,并运用卫片、航片、遥感和抽样调查等手段对各主要农作物进行种植面积和产量的调查和预测。第二个环节是农业部的市场管理局。它主要掌握国内现货市场供求和价格变化的情况。第三个环节是农业部的海外服务局,它通过各种途径收集世界各国各类农产品的生产、市场供求和价格的变化情况。第四个环节就是农业部的经济研究局,它利用各种资料进行各主要农产品的品种分析,完成各主要农产品当年的全球和各主要国家的平衡表。最后是农业部的世界展望局,它不仅牵头来统一分析和评估所有的资料,还通过卫星系统随时监测世界各地的自然灾害情况。这样,各主要农产品的全球产量、国内产量、供求状况、价格变化等情况和分析材料就出来了。最后得出的数据,由农业部部长签署之后对外在法定的日期公布。农民可以通过网络、电话或邮寄等方式,从美国农业部及其有关职能局得到这一整套完整的市场信息。其实,这整个过程中的基本技术手段我国都掌握,但最大的问题是我国的这些技术手段和相关的专业人员往往是被分割在各个不同的部门,不能形成合力来集中做好这项工作,资源没有得到很好的整合和充分的利用。这就需要进行体制改革,转变职能、观念和行为,以更好地为农民服务。

  澳大利亚的农业展望大会是另外一种向农民披露市场信息和农业政策的方式。这个会议是完全对社会公开的,交了报名费后谁都可以参加。它最大的特点是,会议不由政府而是由电视台来办。电视台的入主持会议,请政府各有关部门的负责人来这里讲解农业政策、发布重要农产品市场信息的分析报告。会议的全过程进行电视直播,并公布会场的传真机和电话号码,任何人有问题都可以直接询问,主持人会要求报告人进行现场解答。这样,全国所有的农民都能通过电视直播,了解当年的农产品市场信息和政府的农业政策,不明白就问,很解决问题。

  所以我认为政府转变职能、观念和行为,更好地为农民提供公共服务,是农业提高竞争力的一个非常重要的保障。在这方面,我们的政府显然面临着非常繁重的任务。因此有人说入世的挑战与其说是对经营者的,不如说是对政府的。只有加快转变政府的职能,才能使我国适应世贸组织规则的过程更短一些,使得农业提高竞争力的过程更快一点。

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